2016年11月10日，歐盟發布了5G頻譜戰略，確定5G初期部署的頻譜與布局。這是繼2016年7月14日，美國聯邦通信委員會(FCC)正式公布將24GHz以上頻段用于5G移動寬帶運營新規則之后，在5G頻譜主導權爭奪中的又一重磅舉措。

　　曾幾何時，工信部苗圩部長在2016年第一屆全球5G大會上，提出了“強化頻率統籌。依托國際電信聯盟，加強溝通協調，力爭形成更多5G統一頻段”的倡議，而且眾多高層人士已將我國列入全球5G競爭的第一陣營。可是，面對來勢洶洶的歐美5G頻譜戰略的先行與挑戰，我國為何成為“落伍者”?

　　解此疑慮，須探討歐美與我國頻譜管理與規劃的差別及我國的薄弱之處。

　　歐美國家級支持奠定5G頻譜規劃基礎

　　以美國為例，美國在頻譜資源配置與應用領域雄踞全球之首多年，形成了完備與運行順暢的法律法規體系，成為美國針對全球頻譜“熱點”及時發布頻譜規劃的有力保障。

　　首先，美國的國家立法保障了頻譜戰略的實施。早在2009年1月美國眾議院通過的《2009美國復蘇與再投資法案》中，就指示FCC制定一份國家寬帶計劃，在未來10年使頻譜分配和使用具有更大的透明度。

　　由上可見，美國寬帶戰略頻譜規劃是以國會立法和總統簽署頻譜法令為基石而逐步推進與落實，也為頻譜規劃實施中的利益協調奠定了法律基礎。同時，需要國家相關戰略的支持，美國總統奧巴馬于2010年發布了“釋放無線寬帶革命”計劃，以總統指令的方式推行國家寬帶戰略。

　　在此戰略指導下，美國將提升頻譜支持能力置于國家高度的戰略之中，繼而美國商務部發布《將500MHz頻譜用于無線寬帶的計劃與時間表》。2012年，美國FCC發布《2012-2016年FCC戰略規劃》。正是美國的立法保障，以及國家領導人的指令和頻譜管理者的不斷修訂與演進的頻譜戰略規劃，才保證了美國可在短短的一個月內完成為5G重新分配高頻段頻譜的設想，并搶先出臺相關的頻譜戰略規劃。

　　歐盟出臺5G頻譜戰略也是做足了“功課”。為說服歐盟各成員國就頻譜政策進行協作，實現更有效的頻譜管理，歐盟在頻譜政策方面賦予無線電頻譜政策小組(RSPG)更多的權力，負責從戰略層面向歐盟委員會提供頻譜策略觀點、建議和研究報告，同時提出關于成立歐盟中央頻譜監管機構的設想。

　　RSPG在歐盟授權下，于2016年6月制定5G頻譜戰略草案，在歐盟范圍內公開征求意見，又經過3個月的研究和協商，于2016年11月10日正式發布歐盟5G頻譜戰略。如此迅捷的行動與緊密的環環相接，正是歐盟總體發展戰略在頻譜領域的再現。

　　我國5G頻譜戰略推進遲緩之溯源

　　我國的IMT-2020(5G)推進組早已布局謀劃5G路線圖并推進相關標準的制定工作。其中，IMT-2020(5G)推進組頻率工作組完成了3GHz試驗頻率的研究，同時研究25GHz、28GHz、30GHz、40GHz等備選的高頻段。

　　我國無線電管理“十三五”規劃中也明確提出，要為IMT-2020(5G)儲備不低于500MHz的頻譜資源。工信部無線電管理局負責人表示：“為實現國家 十三五 規劃信息產業發展目標，保障我國在5G時代的引領地位，我國迫切需要明確5G頻譜布局并盡早確定可用頻段。”但是，至今我國尚無推出5G頻譜戰略規劃的跡象。

　　如此局面的形成，應追溯我國頻譜管理與配置的一貫作風，即至今我國在移動通信領域沒有任何正式發布的國家級頻譜戰略規劃。回顧2G到4G時代的發展過程，先是跟隨西方國家的頻譜配置，而后在3G與4G的TDD模式中展現了我國自主分配頻譜的意識與魄力。

　　但是，都沒有形成國家級的頻譜戰略規劃，皆以國家職能部門的通知形式，將頻譜直接分配給相關運營商。關于因新的頻譜規劃與配置而產生的戰略作用、布局與意義，皆散見于相關會議、總結、相關部門文件或領導講話中，無法形成國家級頻譜戰略規劃。因此，我國若推出5G頻譜規劃既缺乏國家級頻譜戰略規劃的支撐，也沒有法律法規以及各涉頻部門應遵循的規則制約，僅由IMT-2020(5G)推進組的頻率工作組怎能擔起5G頻譜戰略規劃的重任?

　　縱觀國際頻譜風云，許多國家都推出了面向全球的中長期頻譜戰略規劃。美國在2008年3月，由國家電信和信息管理局(NTIA)公布《聯邦機構頻譜戰略規劃》，規劃主要包括階段性戰略目標、無線電新技術與頻譜資源管理新方法、頻譜使用情況與未來頻譜需求等。進而美國商務部于2009年10月發布《2008財政年度頻譜政策改革計劃進展報告》，對資金使用、新技術開發、項目進展和交付成果狀態等內容進行了闡述。

　　美國聯邦通信委員會(FCC)于2009年發布《2009-2014年FCC戰略規劃》，之后又更新發布了《2012-2016年FCC戰略規劃》。另外，澳大利亞通信和媒體局(ACMA) 于2014年9月，發布了《未來5年ACMA(2014-2018) 頻譜需求分析與戰略方向》的文件，闡述了澳大利亞ACMA在制定5年頻譜展望、確定ACMA短期到中期的戰略方向和重點事項以應對頻譜需求，并確保國家利益。英國也制定發布了《頻譜管理戰略--Ofcom未來10年頻譜管理的方法和重點》，明確了在未來10年內的重點業務的頻譜需求，以及頻譜管理方式的變革方向。

　　歐盟早在2010年5月就發布了《數字議程進展報告2011》，其中包括建議歐盟各成員國在2013年之前將一部分有價值的廣播頻率提供給移動運營商，并要求其27個成員國將700MHz頻段分配給移動寬帶網。

　　以上例證表明，正是我國至今忽視乃至無視國家頻譜戰略規劃的研究、制定、公布與推廣貫徹，才導致我國在頻譜配置與應用領域從跟隨向自主的轉型中迷失方向，也成為在5G頻譜戰略競爭中落在歐美之后的重要原因。

　　呼喚我國“頻譜路線圖”盡快出臺

　　亡羊補牢，猶未為晚。我國可立足國內“寬帶中國”戰略，推進5G頻譜規劃盡快推進頻譜路線圖。2013年8月，國務院發布《“寬帶中國”戰略及實施方案的通知》，明確提出“盡快研究確定國家寬帶無線發展各階段的頻譜需求，梳理無線頻譜分布和利用狀況。加快研究頻譜規劃方案，制定頻譜中長期規劃，明確無線頻譜綜合利用的時間表和路線圖。” 這是我國首次以頻譜路線圖的方式，強調頻譜資源對寬帶戰略乃至國民經濟發展的重大影響。

　　首先，實施“頻譜路線圖”需要立法。可在已修訂發布的《中華人民共和國無線電管理條例》基礎上，對“頻譜路線圖”所涉及的5G擬規劃頻譜配置以文件形式予以法律闡釋，奠定法律地位。同時，頻譜路線圖中5G擬規劃頻譜需要國家管理機構制定和頒布相應的需求與規劃，以實現頻譜支持能力的固化，主要包括階段性戰略目標、無線電新技術與頻譜資源管理新方法、頻譜使用情況與未來頻譜需求等。實現國家無線電管理“十三五規劃”中關于完善陸地移動通信頻率規劃，適時開展公眾移動通信頻率調整重耕，為IMT-2020(5G)儲備不低于500MHz 的頻譜資源的目標。

　　其次，5G頻譜規劃必然打破己有利益格局，應對隱藏在頻譜資源背后的利益之爭依法進行協調。另外，提升頻譜資源支持能力，離不開對傳統的頻譜管理模式的變革。國家無線電管理“十三五規劃”中也明確完善頻率動態管理機制，推進頻率利用由獨享模式向共享模式轉變。未來5G頻譜資源配置一定要打破“獨有”而實行“共享”，正如國家無線電管理機構負責人所言：“解決頻譜資源需求大戶5G的用頻需求，基于6GHz以上高頻段的不同業務共享是大勢所趨。”

　　最后，國外頻譜路線圖的重要內容還表現在追求頻譜資源效益最大化，制定與執行靈活的以市場為導向的頻譜資源分配政策，促進頻譜交易二級市場發展。國家無線電管理“十三五規劃”提出：制定適合我國國情和市場環境、體現不同類別應用特征的頻譜資源市場化策略和方案。綜合運用行政審批和市場化配置等多種手段分類配置頻譜資源。

　　頻譜資源是構建全球信息技術、科技創新和經濟發展競爭新優勢的關鍵戰略資源，并以其稀缺性日益成為新形勢下國際博弈和競爭的戰略熱點。因此，5G的來臨，頻譜資源的國際化爭奪愈發激烈，5G的進展對頻譜資源的依賴愈加嚴重，5G話語權的掌控離不開頻譜資源的支持。因此，借5G“東風”突破各種障礙，實現國家寬帯戰略中頻譜路線圖的落地，將是我國5G征程中的重要一環。